Elektrownie wiatrowe, a inwestycje celu publicznego

Nie ulega wątpliwości, że w Polsce rozpoczął się czas myślenia i inwestowania na rynku odnawialnych źródeł energii, w tym szczególnie w sektorze energetyki wiatrowej. Już teraz można bowiem śmiało powiedzieć w naszym kraju aż kipi od właśnie realizowanych lub przygotowywanych farm wiatrowych. Zachodniopomorskie, Pomorskie, Kujawy, Wielkopolska czy Podkarpacie – wyścig o zagwarantowanie sobie atrakcyjnych nieruchomości pod budowę wiatraka trwa w dobre. Najlepszym przykładem zaawansowania rozwoju tego sektora energii zielonej niech będzie przykład województwa pomorskiego, o którym bez przesady można powiedzieć, że są tu tylko 4 rodzaje gmin:

- takie, które już mają u siebie turbiny wiatrowe;

- takie, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przewidziały budowę tego typu urządzeń,

- takie, które właśnie teraz przechodzą procedurę uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu w celu zezwolenia na realizację wiatraków,

- i wreszcie takie, które ze względu na obszary Natura 2000 i tak nie mogą mieć u siebie takich inwestycji.

Jak to często w naszym kraju (ale nie tylko) bywa ociężała administracyjna rzeczywistość nie nadąża w żaden sposób za energicznymi działaniami biznesu. Chodzi tu nie tyle o administrację szczebla lokalnego, realizującą w praktyce procesy inwestycyjne, ale przede wszystkim o władzę prawodawczą – parlament oraz administrację rządową. Wbrew częstym i szumnym zapowiedziom o wspieraniu inwestycji w energetykę odnawialną, rzeczywistość nie pozwala na przesadny optymizm. Przeciwnie – w  przepisach regulujących proces inwestycyjny w energetyce wiatrowej nie ma bowiem żadnych ułatwień czy wsparcia, które uczyniłyby realizację inwestycji wiatrowych łatwiejszymi, tańszymi lub choćby nie konsumującymi zbyt dużo czasu. By postawić farmę wiatrową inwestor musi przebrnąć przez wszystkie czasochłonne i kosztowne procedury przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w prawie budowlanym oraz w nowej ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Musi więc walczyć by turbiny wiatrowe były przewidziane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zdobywać decyzje o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę czy czekać decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach i przygotowywać raporty oddziaływania inwestycji na środowisko. Zwłaszcza wymiar środowiskowy inwestycji wiatrowych wydaje się być szczególną i nie zawinioną torturą – niejednokrotnie można odnieść wrażenie, że wymagania jakie się stawia inwestycjom z sektora energetyki wiatrowej, stawia je w czołówce najbardziej szkodliwych i niebezpiecznych dla środowiska naturalnego.

Wszystkie wskazane okoliczności poważnie utrudniają budowę każdej inwestycji w Polsce. Jednak nasz kraj jest przepisami Unii Europejskiej zobowiązany by w kolejnych latach pozyskiwać coraz więcej zielonej energii. Projekt nowej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych nakazuje by w Polsce do 2020 roku aż 15% energii wytwarzane było właśnie ze źródeł odnawialnych. Jak więc widać inwestycje mające na cel wytwarzanie czystej energii muszą być traktowane jako inwestycje szczególne.

Swoistą wizytówką problemów inwestorów z jednej strony i podejścia do zagadnienia energetyki wiatrowej  szeroko rozumianej władzy publicznej może być problematyka traktowania budowy siłowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Problematyka, z którą od lat borykają się inwestorzy, zdani na dość arbitralne i co gorsza często chimeryczne stanowisko  organów administracji i szczególnie sądownictwa administracyjnego, przy jednoczesnej, delikatnie rzecz ujmując biernej i nonszalanckiej postawie władzy ustawodawczej. Dla jasności warto przypomnieć, że chodzi o tego samego ustawodawcę, który przy każdej możliwej okazji powtarza slogany o potrzebie mocniejszego zwrócenia się w stronę odnawialnych źródeł energii, ochrony środowiska itp.

Dlaczego zatem uzyskanie przez inwestycje wiatrowe statusu inwestycji celu publicznego może być tak znaczącym ułatwieniem i przyspieszeniem całego procesu ? Otóż przy uzyskiwaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego procedura uzyskania takiej decyzji jest o wiele prostsza i szybsza. Po pierwsze inwestor nie musi spełniać trudnych warunków przewidzianych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidzianych dla zwykłej „wuzetki”. Po drugie prowadząc postępowanie w sprawie inwestycji celu publicznego organ może zawiadamiać strony poprzez obwieszczenia co znacznie usprawnia cała procedurę. Po trzecie organ nie musi do postępowania zapraszać zainteresowanych organizacji ekologicznych. Po czwarte wreszcie (i to ma fundamentalne znaczenie) decyzje dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego korzystają ze wzmożonej trwałości i ich wyeliminowanie z obrotu jest po 12 miesiącach od wydanie niemożliwe.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ta ostatnia ustawa enumeratywnie wymienia jakie inwestycje mogą być potraktowane jako służące celom publicznym. Dla przykładu wymienia się tam między innymi budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania oraz budowę oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska.

W katalogu ustawowym nie zostały wskazane urządzenia służące do wytwarzania energii, co jest źródłem całego zamieszania, o którym wspomniano powyżej. Posługując się wykładnią językową oraz respektując mimo wszystko zasadę racjonalnego postępowania ustawodawcy, w istocie należy przyjąć, iż budowa turbiny wiatrowej nie może być uznana za cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nie można dla tego rodzaju inwestycji wydać decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

W tym duchu zdaje się ewoluować w ostatnim czasie orzecznictwo sądów administracyjnych jak i głosy środowiska prawniczego. W dużej mierze jest ono podyktowane pewną łatwością i oczywistością uzasadnienia powyższej tezy o prostej językowej interpretacji przepisów. Wystarczy bowiem prosta konstatacja iż w katalogu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie umieścił urządzeń i obiektów służących do wytwarzania energii, a jedynie do jej przesyłu (art. 6 ust. 2) i można uznać dyskusję za zakończoną z prawnego punktu widzenia. Sprawa jednak nie jest tak oczywista i jednoznaczna i od lat powoduje spór w doktrynie i skutkuje rażąco różnymi orzeczeniami sądów administracyjnych.

Wychodząc od zastrzeżeń natury ogólnej przede wszystkim wypada zauważyć, iż trudno dostrzec w dotychczasowej wymianie argumentów te, uzasadniające ratio nie umieszczenia na liście celów publicznych urządzeń do wytwarzania energii. Najczęściej przytacza się argument, iż to ustawodawca zadecydował o tym, że tego rodzaju obiekty celami publicznymi być nie mogą. Jednocześnie wydaje się dość oczywistym, że energia elektryczna jest dobrem bez którego, mówiąc górnolotnie, nasza cywilizacja przestałaby istnieć niemal z dnia na dzień. Jest dobrem absolutnie niezbędnym w każdym zakładzie pracy czy gospodarstwie domowym, co chyba nie wymaga szerszego wyjaśnienia. Zapewnienie dostępu do energii elektrycznej stanowi jedną z podstawowych i powszechnych, obok np. wody, potrzeb (budowa urządzeń zaopatrujących w wodę nota bene została uznana za cel publiczny przez ustawodawcę – por. art. 6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stanowi także jeden z podstawowych obowiązków organów administracji, szczególnie tej szczebla samorządowego. Wytwarzanie energii, np. poprzez budowę farmy wiatrowej zaopatrujących daną miejscowość lub większy obszar w energię elektryczną wydaje się idealnie wręcz wypełniać znaczenie terminu „cel publiczny”, tym bardziej, że bez wytwarzania energii jej przesył i niezbędne do tego urządzenia byłyby zupełnie nieużyteczne. Jeżeli przyznać rację poglądowi, iż „cel publiczny to po prostu „cel dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich”   to nie sposób stwierdzić dlaczego przesyłanie energii mieści się w tej definicji, zaś samo produkowanie tejże energii już nie. Jedyne zatem argumenty przemawiające za nie uznawaniem budowy urządzeń do wytwarzania energii za cel publiczny są natury czysto formalnej, spowodowanej literalną wykładnią zapisów ustawy.

Należy także przypomnieć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 5, który definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego, w istocie odwołuje się do pojęcia celu publicznego w ustawie o gospodarce nieruchomościami (przytaczany wielokrotnie art. 6). A pojęcie „celu publicznego” tej ostatnie ustawie, zostało stworzone głównie z myślą o dokonywaniu wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie może być dokonywane w stosunku do nieruchomości, położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego właśnie na cele publiczne.  To bez wątpienia zaważyło na treści katalogu z art. 6 ustawy, gdyż z punktu widzenia instrumentu przymusowego pozbawienia jednostki prawa własności przez władzę publiczną jakim jest wywłaszczenie, katalog ten winien być tworzony z dużą ostrożnością i zawężony do niezbędnego minimum. Jednak trzeba pamiętać, że pochodząca z 1997 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami, a zatem i katalog celów publicznych był tworzony kilka lat przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uchwalonej w 2003 r.). Podstawowym celem ustawodawcy, tworzącego katalog celów publicznych w roku 1997 było określenie obszarów, co do których konieczne mogło okazać się wywłaszczenie dla skutecznego realizowania rozmaitych zadań publicznych. Raczej nie rozważano wówczas potrzeb związanych z lokalizacją inwestycji celu publicznego, gdyż to pojęcie pojawiło się w polskim prawie dopiero w 2003 roku, z chwilą wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Można zatem postawić tezę, że odwołanie się do katalogu z ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost i bez dokonania stosownych modyfikacji, nie było optymalnym rozwiązaniem, jako że powstał on jako instrument do realizacji zupełnie innych celów.

Zwolennicy tezy, iż budowa elektrowni, w tym turbiny wiatrowej nie może stanowić inwestycji celu publicznego przytaczają często orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdzających, iż tego rodzaju inwestycja nie spełnia definicji, jako że nie mieści się w katalogu, określającym cele publiczne.  Analiza tych orzeczeń (por. np. wyrok NSA z 15.05.2008 r. sygn. II OSK 548/07 czy wyrok WSA w Kielcach z 30.10.2008  sygn. akt II SA/Ke 343/08) potwierdza, powyżej prezentowane stwierdzenie, iż stanowisko orzecznictwa opiera się wyłącznie na formalnych przesłankach, bazując wyłącznie na językowej wykładni przepisu. Nie można jednak przejść do porządku dziennego nad tym, że stanowisko judykatury jest w tej sprawie wyjątkowo spolaryzowane. Wydawać by się mogło, że skoro kwestia czy postawienie turbiny wiatrowej jest inwestycją celu publicznego czy też nie, jest na tyle oczywista i jednoznaczna w obecnym stanie prawnym, sądy powinny utrzymywać jednolitą linię orzeczniczą – tak jednak nie jest. Wskazują na to dobitnie orzeczenia jak m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 14.08.2007 r. sygn. II SA/Sz 294/07, stwierdzający, że budowę elektrowni wiatrowych należy uznać, za inwestycję celu publicznego, czy całkiem niedawny wyrok WSA w Łodzi z 15.01.2009 r. sygn. akt II SA/Łd 824/08, z którego wynika, że budowa farmy wiatrowej o mocy 3,0 MW wraz z przyłączem oraz instalacją transformatorową stanowi inwestycję celu publicznego.

Zatem rozpatrywane w tym samym czasie sprawy, w tym samym stanie prawnym, prowadziły sądy do diametralnie różnych rozstrzygnięć. To również argument, przemawiający za tym, że sprawa nie jest wbrew pozorom tak oczywista i posłużenie się przez sąd wykładnią funkcjonalną i elastyczne podejście do problemu może doprowadzić do zgoła odmiennych rezultatów. Warto również przypomnieć stanowisko Ministerstwa Infrastruktury, które w piśmie z dnia 22 lutego 2008 (znak BN6ml-023-15/08/566) uznało, że za inwestycję celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzeniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej a gdy planowane przedsięwzięcie nie posiada znaczenia co najmniej gminnego (nie jest inwestycją służącą społeczności gminnej), i energia produkowana jest wyłącznie na potrzeby własne inwestora, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (czyli nie w drodze lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Wobec niedoskonałości i - nie ma co ukrywać - nieracjonalności ustawodawcy, poszukuje się różnych dróg do zakwalifikowania farm wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Jednym z nich jest potraktowanie inwestycji wiatrowej jako obiektu służącego ochronie środowiska, co zgodnie z art. 6 pkt. 4) ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi cel publiczny. Przeciwnicy tego stanowiska wskazują, że pojęcie „służący ochronie środowiska”, należy odczytywać jako bezpośrednio przeznaczony do jego ochrony, wobec czego jako takie można traktować wyłącznie urządzenia wykorzystywane bezpośrednio do zapobiegania zanieczyszczeniu lub przywracaniu ustalonych limitów czy standardów ochrony środowiska. Wydaje się jednak, że tego rodzaju teza nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym i jest zbyt daleko idąca. Jeżeli skupić się np. na kwestii ochrony powietrza, to elektrownia wiatrowa, w porównaniu z elektrownią konwencjonalną (węglową) bez wątpienia przyczynia się do jego ochrony (będącego częścią środowiska, zgodnie z art. 3 pkt. 39 ustawy) i tej ochronie służy. Nie podlega bowiem dyskusji, iż zapewnia utrzymanie jak najlepszej jego jakości, co zgodnie z art. 85 ustawy o ochronie  środowiska stanowi właśnie ochronę powietrza. Wskazane bowiem w powołanym przepisie sposoby ochrony powietrza, należy traktować jedynie jako przykładowe, najczęściej spotykane.

Trudno również zgodzić się z poglądem, że skoro elektrownie wiatrowe „z definicji” wpływają na polepszenie jakości powietrza i jego ochronę, to produkcja energii w siłowniach konwencjonalnych stanowi automatycznie naruszenie zasad i standardów ochrony środowiska. Takie stanowisko wydaje się całkowicie błędne, bowiem nie sposób łączyć tych dwóch kwestii. To że elektrownie węglowe produkują energię w sposób mniej czysty nie oznacza że robią to nielegalnie. Ale z drugiej okoliczność, iż – mimo wymogu stosowania odpowiednich urządzeń celem minimalizacji zanieczyszczeń – czynią to w sposób daleko bardziej szkodliwy niż elektrownie napędzane siłą wiatru, wydaje się więcej niż oczywiste. Naszym zdaniem nie widać przekonujących argumentów aby obiektów wytwarzających energię przy pomocy odnawialnych źródeł energii nie można poczytywać, za urządzenia służące ochronie środowiska. Powszechnie wiadomo, że jednym z głównych atutów ich stosowania jest właśnie zbawienny wpływ na środowisko – zwłaszcza w zakresie ograniczenie emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Nie przekonani powinni pamiętać choćby o ostatnich dążeniach Unii Europejskiej w tym zakresie. Dlatego podpieranie się argumentem „proekologicznym” dla uznania energetyki wiatrowej za inwestycje celu publicznego wydaje się być krokiem zasadnym i na pewno wartym rozważenia. Tym bardziej, że klimat dla energii odnawialnej wydaje się mimo wszystkich publicznych deklaracji umiarkowanie korzystny – przykładem może być świeże orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2009, sygn. akt II SA/Ol 987/08, w którym statusu inwestycji celu publicznego odmówiono elektrociepłowni opalanej biopaliwem (a podobne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2008, sygn. akt II OSK 548/07, tak samo potraktowało elektrownie wodną).

Na koniec warto powiedzieć jednak wprost: odpowiedzialność za zamieszanie wokół postrzegania energetyki wiatrowej jako inwestycji celu publicznego spada przede wszystkim na ustawodawcę i rząd za brak jakiejkolwiek inicjatywy w celu zmiany treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszystkie zabiegi interpretacyjne, absorbujące inwestorów i niosące zbędne zupełnie ryzyko inwestycyjne, mogłyby zostać bardzo łatwo usunięte gdyby dokonano jasnego i jednoznacznego zapisu w ustawie.

 

Kategoria: Proces inwestycyjny  | Artykuł ostatnio edytowany: 18.01.2013 07:41 przez admin
<< Poprzedni Listopad 2017 Następny >>
PoWtŚrCzPtSoNd
  
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30